Quem autorizou a centralização da apuração eleitoral no Brasil?
A lei diz uma coisa, a prática faz outra, e o Congresso permanece em silêncio.
Antes de discutir segurança de urnas, algoritmos ou sistemas eletrônicos, existe uma pergunta anterior e mais fundamental.
Quem, exatamente, tem competência legal para apurar os votos no Brasil? A resposta parece simples, mas quando se compara o que a legislação eleitoral vigente determina com o que acontece na prática eleitoral, surge uma questão que o Congresso Nacional ainda não respondeu.
Um país de 156 milhões de eleitores realiza uma eleição nacional. Em poucas horas, antes mesmo da meia-noite, o resultado já aparece definido. Sem recontagem pública generalizada ou verificação local amplamente acessível ao eleitor comum. Nenhum boletim regional consolidado à vista do eleitor. Apenas um número final, projetado numa tela, emitido por um único órgão central.
Agora imagine que a lei desse país diz, expressamente, que a apuração dos votos não deveria ocorrer num sistema único e centralizado, mas em níveis distintos e independentes.
Esse país existe. Chama-se Brasil.
E a pergunta que deveria ocupar todas as manchetes soa simples: quando exatamente o Congresso Nacional autorizou essa mudança?
O que a lei diz, e o que acontece na prática
O Código Eleitoral brasileiro, instituído pela Lei nº 4.737 de 19651, nada tem de vago. Ele desenha, com precisão cirúrgica, quem tem competência para apurar cada eleição.
O artigo 1582 estabelece três níveis institucionais de apuração.
As Juntas Eleitorais apuram as eleições realizadas na zona sob sua jurisdição. Os Tribunais Regionais Eleitorais consolidam os resultados para governador, senador e deputados. E somente ao Tribunal Superior Eleitoral cabe a apuração final da eleição presidencial, com base nos dados enviados pelos tribunais regionais.
O desenho obedece a uma lógica deliberada. A contagem dos votos começa na base, o mais perto possível de onde o voto se depositou, e sobe, etapa por etapa, até o topo. Cada nível fiscaliza o anterior. Cada instância responde pela sua parte.
O Código Eleitoral vai além da definição de competências: dedica todo um capítulo, dos artigos 159 a 1963 ao procedimento de apuração nas Juntas Eleitorais. Detalha desde as disposições preliminares e a abertura das urnas até a contagem dos votos, passando pelo regime de impugnações e recursos. A lei prevê a presença de fiscais de partidos, a leitura dos votos em voz alta4, a lavratura de atas e a expedição de boletins de apuração. Trata-se de um rito público, presencial e fiscalizável, concebido para garantir a publicidade do processo na origem do voto.
A lei não prevê um sistema em que todos os votos do país sejam canalizados para um único ponto de totalização. Prevê o oposto: uma cadeia escalonada de responsabilidades.
Esse modelo reflete um princípio clássico da administração eleitoral: a descentralização como garantia simultânea de publicidade, resiliência e proteção contra interferência centralizada. Quando múltiplas instâncias apuram e verificam os resultados, nenhum ponto único concentra poder suficiente para comprometer o conjunto.
A revolução tecnológica que não passou pelo Legislativo
Na década de 1990, o Brasil adotou as urnas eletrônicas. A Lei nº 9.504 de 19975 autorizou que a votação e a totalização dos votos passassem a ocorrer por sistema eletrônico. Ninguém contesta os ganhos de eficiência. Os resultados passaram a chegar ao público com velocidade inédita no mundo. Mas velocidade não substitui legalidade.
Tecnologia resolve problemas técnicos. Leis resolvem problemas jurídicos.
A introdução de sistemas eletrônicos não revogou, não alterou e não substituiu a divisão de competências fixada no Código Eleitoral. O artigo 158 continua vigente. As Juntas Eleitorais continuam existindo no organograma da Justiça Eleitoral. Os Tribunais Regionais continuam legalmente responsáveis pela consolidação dos resultados em seus estados.
E, no entanto, a prática conta outra história.
Hoje, a totalização eleitoral ocorre num sistema nacional centralizado, operado diretamente pelo Tribunal Superior Eleitoral. Os dados das urnas seguem transmitidos e consolidados numa infraestrutura única, que produz os resultados finais de todas as eleições, municipais, estaduais e federais.
A arquitetura atual de totalização foi definida por resoluções administrativas do TSE, sem alteração legislativa correspondente.
A pergunta inevitável se impõe: qual lei autorizou essa centralização?
Apuração e totalização não significam a mesma coisa
Para entender o alcance do problema, convém distinguir dois conceitos que o debate público insiste em confundir.
Apurar significa determinar quantos votos cada candidato recebeu, o ato jurídico que produz o resultado.
Totalizar significa somar resultados já apurados, uma operação aritmética.
Mesmo admitindo que a totalização difira tecnicamente da apuração, permanece a questão institucional: quando a soma nacional dos resultados passa a ocorrer sob controle direto da instância superior da Justiça Eleitoral, o equilíbrio de competências originalmente previsto na lei merece reexame.
No modelo do Código Eleitoral, a apuração ocorre nas zonas e nos tribunais regionais. O TSE só exerce papel final na eleição presidencial. Quando a soma de todos os votos do país, para todos os cargos, corre por um sistema único sob controle direto da instância máxima da Justiça Eleitoral, o resultado ultrapassa uma modernização operacional.
Realizou-se uma reorganização da arquitetura institucional do processo eleitoral que nunca ganhou forma de lei aprovada pelo Congresso Nacional.
A questão não recai sobre a segurança das urnas. Recai sobre a correspondência entre o procedimento adotado e o procedimento previsto na legislação vigente.
Regulamentar não significa redefinir
A Constituição prevê a organização e competência da Justiça Eleitoral (art. 121)6, mas isso não autoriza que normas infralegais redesenhem competências que a lei atribuiu a órgãos específicos. Alguém poderia argumentar que resoluções do TSE já regulamentam o processo eletrônico e, portanto, cobrem essa lacuna. Mas aqui incide um princípio constitucional elementar: uma norma infralegal não pode alterar o que a lei define.
A Constituição Federal, no artigo 5º, inciso II 7, estabelece que ninguém pode ver-se obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. O artigo 84, inciso IV8, limita o poder regulamentar à fiel execução das leis. Sem extrapolá-las, sem contrariá-las, sem reescrevê-las.
A jurisprudência do STF aponta com firmeza: atos regulamentares servem à fiel execução da lei e não podem inovar na ordem jurídica, criando arranjos institucionais ou obrigações não previstos no texto legal. Uma resolução do TSE pode disciplinar como a totalização eletrônica deve funcionar. O que ela não pode fazer é redistribuir competências que o Código Eleitoral atribuiu a órgãos específicos da Justiça Eleitoral.
Regulamentar significa detalhar a execução da lei. Redefinir a estrutura de competências prevista em lei equivale a legislar, prerrogativa exclusiva do Congresso Nacional.
A apuração distribuída, como demonstrado, reúne vantagens que a centralização por definição elimina. Se ainda assim o Legislativo considerar que o modelo centralizado atende melhor ao interesse público, então cabe a ele aprová-lo formalmente, com debate público, votação e sanção presidencial. Não cabe a um ato administrativo, por mais tecnicamente sofisticado que pareça, assumir esse papel.
O silêncio do Congresso
O Congresso Nacional discute há anos a aprovação de um novo Código Eleitoral. Propostas surgiram, comissões se formaram, relatórios ganharam corpo. Mas a revisão completa da legislação eleitoral ainda não chegou a termo.
Enquanto isso, permanece um vácuo normativo entre o que a lei prescreve e o que a administração eleitoral executa.
Em democracias maduras, mudanças estruturais no processo eleitoral não acontecem por evolução tecnológica silenciosa. Acontecem por deliberação legislativa explícita.
A integridade de um sistema eleitoral repousa sobre pilares inseparáveis: segurança tecnológica, publicidade dos atos administrativos, conforme exige o artigo 37 da Constituição Federal9, e aderência rigorosa ao marco legal. Quando qualquer um desses pilares vacila, o sistema inteiro perde coerência. Não porque funcione mal, mas porque funciona fora do enquadramento jurídico que lhe dá legitimidade.
Este debate precisa acontecer. Agora.
Nada aqui diz respeito a partido. Nada aqui se confunde com teoria conspiratória. Trata-se de uma questão de direito constitucional e de coerência legislativa que deveria incomodar qualquer democrata, independentemente de espectro político.
Juristas e constitucionalistas: examinem a distância entre o artigo 158 do Código Eleitoral e o modelo de totalização efetivamente praticado. Publiquem pareceres. Provoquem o debate nas faculdades de direito, nos institutos de pesquisa, nas barras de advocacia.
Imprensa: façam a pergunta que ninguém ainda formulou: por qual instrumento normativo o Congresso transferiu ao TSE a competência de totalizar todas as eleições do país? Cobrem respostas. Não aceitem o silêncio.
Parlamentares: se a resposta for “nunca autorizamos explicitamente”, então o Legislativo tem uma obrigação inadiável: atualizar a lei para refletir a realidade, ou exigir que a realidade volte a refletir a lei.
A pergunta não se dirige ao Tribunal Superior Eleitoral, que opera dentro da lógica que a tecnologia permitiu. Dirige-se ao Congresso Nacional, que tem o dever constitucional de legislar sobre o processo eleitoral.
Num Estado de Direito, lacunas entre lei e prática não podem permanecer indefinidas.
Por que o Congresso Nacional não responde a esta pergunta?
Na Parte 2, examinaremos o rito público de apuração previsto no Código Eleitoral e por que o princípio constitucional da publicidade exige que a contagem dos votos permaneça verificável, mesmo na era digital.
Referências
TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. Código Eleitoral, Lei nº 4.737/1965. https://www.tse.jus.br/legislacao/codigo-eleitoral/codigo-eleitoral-1/codigo-eleitoral-lei-nb0-4.737-de-15-de-julho-de-1965
BRASIL. Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965. Código Eleitoral. Art. 158: define a competência para apuração das eleições em três níveis institucionais: Juntas Eleitorais (eleições na zona sob sua jurisdição), Tribunais Regionais Eleitorais (governador, vice-governador, senador, deputado federal e deputado estadual) e Tribunal Superior Eleitoral (presidente e vice-presidente da República).
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10594513/artigo-158-da-lei-n-4737-de-15-de-julho-de-1965
BRASIL. Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965. Código Eleitoral. Arts. 159 a 196 (Capítulo II, Título V): regulamentam o procedimento de apuração nas Juntas Eleitorais, abrangendo disposições preliminares (arts. 159-164), abertura da urna (arts. 165-168), impugnações e recursos (arts. 169-172), contagem dos votos (arts. 173-187) e contagem dos votos pela mesa receptora (arts. 188-196). https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4737compilado.htm
BRASIL. Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965. Código Eleitoral. Art. 174. As cédulas oficiais, à medida em que forem sendo abertas, serão examinadas e lidas em voz alta por um dos componentes da Junta. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4737compilado.htm
BRASIL. Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997. Lei das Eleições. Art. 59: autoriza votação e totalização eletrônica. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9504.htm
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 121: organização e competências da Justiça Eleitoral, remetendo à lei complementar a definição de sua estrutura. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 5º, inciso II: princípio da legalidade, segundo o qual ninguém pode ver-se obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10731003/inciso-ii-do-artigo-5-da-constituicao-federal-de-1988
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 84, inciso IV: competência privativa do Presidente da República para sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 37, caput: princípio da publicidade, que exige que todo ato da administração pública observe a publicidade como requisito de validade. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm